1. Організація процесу публічного звітування
1.1. Успішність бюджетної децентралізації реформ та боротьби з корупцією в Україні значним чином залежить від спроможності громадянського суспільства забезпечити дієвий вплив на ефективне формування та виконання місцевого бюджету, раціональне та прозоре використання бюджетних коштів. Таке управління передбачає задоволення суспільних потреб на бюджетні послуги та соціальну підтримку, а також формування сприятливого середовища для економічного розвитку.
1.2. Запровадження механізму публічного звітування головних розпорядників коштів має позитивний вплив на підвищення відповідальності органів влади за витрачання суспільних коштів. Крім цього, практика звітування владними інститутами про використані кошти та реалізовані заходи слугує важливим просвітницьким засобом, який сприяє зростанню довіри населення до органів влади, є інструментом залучення активної частини громадян до бюджетного процесу.
Основою для проведення публічного звітування головних розпорядників коштів обласного бюджету став прийнятий за ініціативи низки громадських об'єднань рішенням Тернопільської обласної ради від 10 лютого 2015 року №-1885 Порядок публічного звітування головних розпорядників коштів обласного бюджету Тернопільської області (надалі Порядок).
1.3. Ключовим чинником, який забезпечив виконання рішення обласної ради щодо проведення публічного звітування головних розпорядників коштів обласного бюджету Тернопільської області слугувала принципова позиція керівництва обласної ради та окремих депутатів. Спеціальним розпорядженням першого заступника голови обласної ради було затверджено графік проведення відкритих засідань постійних комісій Тернопільської обласної ради з публічного звітування головних розпорядників коштів обласного бюджету Тернопільської обласної ради за підсумками першого півріччя 2015 року.
1.4. Формування розділу “Публічні фінанси” на офіційному сайті Тернопільської обласної ради та його інформаційне наповнення започаткувало якісно новий рівень інформування громади Тернопільської області про використані кошти обласного бюджету. Завдяки цьому, у вільному доступі розміщено реєстри звіти головних розпорядників коштів обласного бюджету, в яких зазначено не лише обсяги здійснених видатків, а й результати діяльності, а також реєстри договорів, укладених розпорядниками коштів обласного бюджету.
1.5. Ми не виявили фактів виконання пункту 2.5 Порядку, згідно якого звіти підлягають обов’язковому оприлюдненню на офіційних сайтах головних розпорядників коштів та обласної державної адміністрації не пізніше п’яти днів до публічного представлення. В рубриці “Цільові програми” на сайті облдержадміністрації представлена лише інформація щодо використання коштів обласного бюджету Програми міжрегіонального та зовнішньоекономічного співробітництва Тернопільської області на 2014-2017 роки.
В порушення рішення Порядку публічного звітування головних розпорядників коштів обласного бюджету Тернопільської області (надалі Порядок) на сайті облдержадміністрації не розміщена інформація головних розпорядників коштів обласного бюджету. Слід відмітити, що у ряду структурних підрозділів облдержадміністрації відсутні сайти, що свідчить про реалізацію ними декларованої владою політики “прозорості та публічності”.
1.6. Головні розпорядники коштів обласного бюджету здебільшого відповідально поставилися до дотримання процедури публічного звітування. Свідченням чого є загалом належне інформаційне наповнення представлених звітів із дотриманням Порядку.
На засіданнях комісій, які відбулися, були присутні головні розпорядники коштів (або за їхнім дорученням інші особи), які представляли звіти та надавали відповіді на поставлені присутніми запитання.
1.7. Переважаюча частина депутатів, як правило з депутатської більшості обласної ради, проявили байдужість до процесу публічного звітування головних розпорядників коштів. Яскравим проявом цього було відсутність необхідної для кворуму кількості депутатів на більшості засіданнях комісій. Через відсутність кворуму не відбулися передбачені графіком засідання таких депутатських комісій:
постійної комісії з питань бюджету;
постійної комісії з питань соціальної політики та праці, міграції, у справах пенсіонерів, ветеранів та інвалідів;
постійної комісії з питань агропромислового розвитку та земельних відносин;
постійної комісії з питань освіти, науки, молодіжної політики, спорту, туризму та курортно-рекреаційної діяльності;
комісії з питань планування територій, архітектури, будівництва, будівельної індустрії, дорожнього та житлово-комунального господарства та благоустрою територій.
Через неправомочність засідань перелічених вище комісій, не відбулося публічного звітування більшої частини головних розпорядників коштів обласного бюджету.
1.8. Засідання комісії, які відбулися (за винятком комісії з регламенту) сприймалися її членами як формальність, що підтверджується у відсутності запитань в депутатів до головних розпорядників та ухваленими рішеннями без їх обговорення. Рішеннями депутатів звіти директора департаменту культури, релігій та національностей та директора департаменту охорони здоров'я приймались “до відома”. До сьогоднішнього дня ці рішення відсутні на сайті обласної ради.
1.9. Порядок передбачає участь в проведенні публічних звітувань “... журналістів, депутатів, місцевих рад, науковців, представників громадських організацій та інших зацікавлених осіб”. У проведених публічних звітуваннях практично не брали участі представники громадських організацій, депутати місцевих рад. Проігнорували участь в слуханнях і журналісти, за винятком журналіста тижневика “Дзеркало тижня”.
1.10. Рішенням сесії Тернопільської обласної ради від 10 лютого 2015 р.
№ 1885 рекомендовано “... районним і міським радам ініціювати розгляд та прийняття рішень щодо запровадження публічного звітування головних розпорядників коштів відповідно районних і міських бюджетів”. Нами не встановлено фактів прийняття відповідних рішень про публічне звітування головних розпорядників бюджетних коштів зазначеними радами.
2. Повнота представлення інформації
2.1. Окремі головні розпорядники коштів не повністю представили інформацію, передбачену пунктом 3.2 Порядку. Так, департамент освіти і науки не надав інформацію по закладах професійно-технічної освіти. Департамент охорони здоров’я не подав інформацію про обсяг інших власних надходжень закладів, обсяг коштів, використаних на медикаменти у кожному лікувальному закладі, а також інформація про розподіл медикаментів між категоріями пацієнтів.
2.2. Поширене недотримання пункту 3.1 Порядку в частині вимоги про зазначення в Реєстрі укладених договорів найменування товарів, робіт або послуг та ціна за одиницю. Так, в наявному реєстрі в графі “Найменування товарів, робіт або послуг” часто зустрічається узагальнюючі формулювання цілої групи товарів,
що, зазвичай, позбавляє можливості для аналізу рівня ціни за одиницю придбаних товарів. Такі факти найчастіше зустрічаються в Реєстрі укладених договорів Департаменту сім’ї, молоді, фізичної культури та спорту, Департаменту соціального захисту населення, Департамент розвитку інфраструктури, транспорту та туризму. Це, в тому числі, може свідчити про намір головних розпорядників коштів приховати реальну вартість та кількість товарів, які закуплялися.
2.3. Не встановлено виконання пункту 4.2 Порядку, згідно якого Інформація про виконання регіональної програми має відображати виконання завдань, які зазначені у затвердженій регіональній програмі, а також досягнення визначеної у програмі мети.
2.4. Наявність фактів неповного представлення інформації головними розпорядниками коштів свідчить про недотримання вимог Порядку головними розпорядниками коштів та відсутність належного контролю за його дотриманням.
3. Аналіз використання коштів обласного бюджету
3.1. Основною проблемою обласного бюджету вважаємо те, що в основі його планування покладена доцільність підтримання сформованої мережі бюджетних установ та комунальних підприємств,
що значно ускладнює врахування задекларованих владою та реальних пріоритетів розвитку Тернопільської області. Таким чином обласний бюджет формується під тягарем потреб, які сформовані в минулих періодах, а не на основі визначених цілей майбутнього розвитку області.
3.1.1. Яскравим прикладом такого підходу є спрямування коштів обласного бюджету на Програму поліпшення кінообслуговування населення Тернопільської області на 2012-2016 роки. За півроку таким чином було спрямовано 325,6 тис. грн. Втім реальним призначенням зазначених коштів було фінансування діяльності ТОКП “Фірма “Кінодністер”. За ці кошти установа, в якій працює 12 осіб забезпечує зберігання приблизно 6500 кінострічок, реальна художня цінність переважної більшості з них є умовною. При цьому востаннє інвентаризація на ТОКП “Фірма “Кінодністер”, зі слів керівника департаменту культури, релігії та національностей, проводилася 3 роки тому. Неодноразово керівництво області критично оцінювало діяльність цієї установи. Ще в 2011 році тодішній голова обласної ради О. Кайда зазначав, що подібна структура на Тернопіллі нікому не потрібна,
бо в селах клуби фактично не працюють. Відтак возити стрічки немає куди. Тоді він пропонував створити відділ із трьох працівників при Центрі творчості. Втім в конкретні рішення це не вилилося і з року в рік зберігається фінансування для такої установи з обласного бюджету.
3.1.2. Незважаючи на те, що одним із пріоритетів розвитку Тернопільської області, який гармоніює з пріоритетом національного розвитку визначено енергозбереження, не виявлено відповідних заходів, які фінансуються з обласного бюджету.
3.1.3. Ми не вважаємо повністю раціональними витрати на утримання виконавчого апарату обласної ради. Зокрема, у складі виконавчого апарату передбачене Управління у справах майна спільної власності територіальних громад в області та природних ресурсів чисельністю 6-ть працівників. В той же час Законом України Про місцеве самоврядування в Україні (п. 2 ст. 58) функції виконавчого апарату обласної ради обмежуються здійсненням забезпечення діяльності ради, її органів, депутатів, сприяння здійсненню радою взаємодії і зв’язків з територіальними громадами, місцевими органами виконавчої влади.
Функції виконавчого органу влади на рівні області, відповідно до законодавства, здійснює облдержадміністрація.
Одночасно вважаємо за необхідне відмітити, що ми не отримали інформації про здійснення цим управлінням функцій з управління підприємствами спільної власності територіальних громад області (комунальні підприємства). Обласним комунальним підприємствам не затверджуються фінансові плани та звіти про їх виконання, розподіл отриманого ними прибутку.
Необґрунтованою видається нам і чисельність Відділу забезпечення діяльності керівництва обласної ради в кількості 4-ох працівників.
Під час проведення публічного звітування про використання бюджетних коштів Тернопільською обласною радою за нашим наполяганням Комісія з питань регламенту, депутатської етики та організації роботи обласної ради рекомендувала голові обласної ради оприлюднити на офіційному сайті положення про структурні підрозділи виконавчого апарату обласної ради.
На день звіту така інформація на сайті обласної ради відсутня, що не дає нам можливості обґрунтовано судити про раціональність величини витрат на утримання її виконавчого апарату.
3.1.4. У процесі публічного звітування не було надано доказів застосування Відділом інформаційної діяльності прозорого конкурсного підходу при використанні коштів на підтримку видавничої діяльності. Не було представлено також механізму, який передбачає використання засобами масової інформації наданих коштів з обласного бюджету на розміщення інформаційних матеріалів, які безпосередньо стосуються функціональних повноважень органів місцевого самоврядування. Нами не було отримано інформацію про розміщення оголошення про проведення конкурсу щодо бюджетного фінансування видавництва книг. Представник Відділом інформаційної діяльності не зміг надати вичерпну інформацію про те, кому було передано видані за рахунок обласного бюджету книги.
3.2. Механізм планування та здійснення видатків обласного бюджету не стимулює до підвищення ефективності видатків головних розпорядників коштів. Для прикладу, значні ресурси, які спрямовуються на охорону здоров’я витрачаються на підтримку неефективних комунальних установ. Прикладом є фінансування мережі протитуберкульозних закладів.
Серед шести таких установ існують заклади де, завантаженість ліжкового фонду становить 124,5 дні при середній тривалості лікування в стаціонарі 138,4 дні та кількості пролікованих в стаціонарі хворих – 35 (Чортківський обласний протитуберкульозний диспансер). Відволікання коштів громади Тернопільщини на забезпечення функціонування неефективних лікувальних установ, на нашу думку, позбавляє можливості скерування коштів на належне забезпечення медикаментами медичних закладів що забезпечують високий рівень надання медичних послуг, придбання обладнання для таких закладів та стимулювання оплати праці медичних працівників в таких установах.
3.3. Механізм використання коштів окремих програм не забезпечує справедливого розподілу ресурсів. Так, в обласному бюджеті на 2015 рік передбачено 4,3 млн. грн. на виконання обласної комплексної програми соціальної підтримки малозахищених верств населення “Турбота”. Рішення щодо надання допомоги малозахищених верств населення приймається одноособово керівництвом обласної ради, ОДА та депутатами обласної ради. При цьому відсутні чіткі критерії зарахування осіб для категорії малозахищених.
Також відсутня прозора публічна інформація про надання цих коштів одержувачам.
3.4. Аналіз використання коштів окремими головними розпорядниками свідчить про використання їх на придбання товарів, робіт і послуг, які на нашу думку, не пов’язані з виконанням програм, що свідчить про врахування необґрунтованих потреб при плануванні видатків бюджету. Так, аналіз використання коштів громади Тернопільщини Департаментом економічного розвитку, інвестиційної діяльності та міжнародного співробітництва на виконання Програми міжрегіонального та зовнішньоекономічного співробітництва Тернопільської області свідчить про дуже сумнівний набір предметів, які придбані для виконання програми. Наприклад, ми не отримали пояснення яким чином придбані книги "Тернопільщина. Край незвіданих скарбів" сприяли завнішньоЕКОНОМІЧНОМУ співробітництву.
3.5. Система використання коштів обласного бюджету не убезпечує від придбання товарів, робіт, послуг за завищеними цінами. Так, ми не отримали пояснення щодо причини придбання Департаментом економічного розвитку, інвестиційної діяльності та міжнародного співробітництва придбав книги "Тернопільщина.
Край незвіданих скарбів" за різними цінами - 23.02, 24.02 - по 150 грн. за примірник, 06.04 – по 300 грн. за примірник, 12.05 – 200 грн. за примірник.
3.6. Навіть поверхневий аналіз вартості товарів, робіт і послуг, придбаних установами, які фінансуються з обласного бюджету свідчить про можливе завищення цін або нераціональне використання коштів.
4. Висновки
4.1. Домінуючий вплив на формування видатків обласного бюджету справляють чинники сформовані в минулих періодах, а не визначені пріоритети розвитку області на майбутні періоди, реформування окремих галузей. Основою для формування видатків обласного бюджету є підтримання наявної мережі бюджетних закладів та забезпечення заробітною платою їхніх працівників. Пріоритети розвитку області, проведення реформ, підвищення ефективності використання коштів не є визначальними у бюджетному процесі.
4.2. Спрямування коштів на виконання програм загалом не вирішує ідеї програмного фінансування – вирішення конкретних проблем та досягнення пріоритетних цілей Тернопільської розвитку області.
4.3. Депутати обласної ради, особливо зі складу найбільшої фракції,
проігнорували абсолютну більшість засідань комісій, на яких планувалися публічні звітування головних розпорядників коштів обласного бюджету. Це та інші факти свідчать про невиконання більшістю депутатів визначених Законом контрольних функцій.
4.4. Обласна державна адміністрація не забезпечила розміщення усієї передбаченої Порядком інформації на офіційному сайті.
4.5. Інтерес багаточисельних громадських організацій, окремих громадян, засобів інформації щодо ефективності використання бюджетних коштів практично відсутній.
Голова Громадської організації
“Експертно-аналітична група “Акцент” Б. Малиняк
Співкоординатор громадської ініціативи “Громадяни проти корупції” В. Тарас
Контакти:
eag.accent@gmail.com
www.facebook.com/ngo.accent
