Андрей Мелащенко: Задачу создания электронной экономики стоит рассматривать как экзамен на взаимодействие государства, граждан и бизнеса с целью построения «европейской» Украины

О внедрении электронного правительства в Украине говорят уже не первый год. Определенные шаги в этом направлении, несомненно, делаются, но их качество и динамика совершенно далеки от желаемого уровня. Что на самом деле мешает его внедрению? Отсутствие денег? Бойкот чиновников? О нюансах внедрения электронного правительства в Украине в интервью IT Expert рассказал научный сотрудник Института кибернетики им.В.Глушкова Национальной академии наук Украины Андрей Мелащенко.

- Существует огромная проблема эффективности исполнения различных госпрограмм. По вашему мнению, как до последнего времени (до конца 2013 года) проходило внедрение электронного правительства в Украине?

- Электронное правительство, является лишь элементом Национальной программы информатизации (НПИ), которая уже больше 5-ти лет не выполняется, соответственно не достигаются стратегические задачи, заложенные в нее еще в 1998 году. Законом «Про концепцию Национальной программы информатизации» предусмотрены приоритеты информатизации, в т.ч. «создание нормативно-правовой базы информатизации» и «разработка национальных стандартов в сфере информатизации»,

а также решения основных задач, таких как «применения и развитие современных информационных технологий в соответствующих сферах общественной жизни» и «создание общегосударственных систем информационно-аналитической поддержки деятельности органов госвласти и органов местного самоуправления» именуемых сейчас «электронным правительством». Отсутствие качественного нормативно-правового обеспечения сферы информационных технологий (ИТ) привело к ситуации, когда за 15 лет существования НПИ бизнес и граждане Украины получили от государства два вида услуг: 1) «информативные» - веб-сайты органов власти и 2) электронную отчетность.

Сейчас распространенно мнение, что «печальная» ситуация с предоставлением электронных административных услуг и доступу к открытым данным государства в машиночитаемом виде (далее именно эти составляющие будем понимать под термином «электронное правительство»), является следствием «целевого подхода» к информатизации государства. Как результат, существовали призывы отменить законы «Про НПИ». На сегодняшний день отсутствует глубинный анализ выполнения стратегических задач,

поставленных в законе «Про концепцию НПИ», и большинство новых «концепций развития ИТ» являются пересказом оригинального закона с «обновленной терминологией». Мне пока неизвестны законодательные инициативы уровня законов «Про НПИ».

Как всегда имеем ситуацию, когда законодательство — отличное, а выполнение — неудовлетворительное. Последняя оценка, является официальной позицией Комитета по вопросам информатизации и информационных технологий Верховной Рады, а также Счетной палаты.

Государство можно критиковать сколько угодно, но отмечу и пассивную позицию общественности и бизнес-ассоциаций, которые также показали низкий уровень координации своих действий для достижении общей цели — «информатизации процессов социально-экономического развития».

Если делать объективную оценку внедрения элементов электронного правительства, то необходимо выстроить систему координат, а именно оси стандартизации, портабельности и интероперабельности (функциональной совместимости) программных продуктов (ПП) госорганов. К сожалению, большинство ПП, созданных за госсредства, отсутствуют в этом пространстве,

поскольку практически полностью подконтрольны монополистам-разработчикам, которых нормативно-правовая база ни к чему не обязывает.

Еще одним минусом при оценке «внедрения электронного правительства», является невозможность оказать мне, как гражданину Украины, административную услугу в 100% электронном виде.

По поводу позитивных моментов, то на сегодня они отсутствуют. Причины достаточно просты. Учитывая постановление Кабинета министров «Об определении вопросов, относящихся к компетенции первого вице- премьер - министра Украины и вице- премьер-министров Украины», а также то, что вопросы, касающиеся информационных и телекоммуникационных технологий распылены между компетенциями первого вице-премьер-министра и вице-премьер -министров (Ярема В.Г. - телекоммуникации, пользование РЧР, Сыч А.М. - развитие информационного общества и информационной безопасности, научно-техническая деятельность, Гройсман В.Б. - почтовой связи, реформирования системы предоставления административных услуг), отсутствует человек, который бы мог показать результат в сфере не только построения электронного правительства,

но и электронной экономики Украины, интегрированной в мировое сообщество. Несмотря на неудовлетворительную оценку работы профильного органа по информатизации, не были пересмотрены его подходы к организации работы.

Говоря об ИТ, сейчас звучит «образовательный» вектор, а не «инновационный» который может создать добавочную стоимость отечественной продукции и быть «окном в ЕС». Сейчас ЕС активно развивает государственные электронные закупки, которые оцениваться в 1,4 трлн. евро. Не говоря о 354 млрд. евро - рынке электронной коммерции ЕС.

Так что предприятия реального сектора экономики Украины пока мечтают о юридически значимых электронных документах, автоматическом обмене бизнес данными по международным стандартам, электронным судам, электронным госзакупкам, построенным в соответствии с лучшими практиками ЕС. Все эти сферы требуют координации деятельности десятка министерства, агентств, инспекций, но это сложно… Может легче учить программистов?

- Ощущается ли наличие политической воли на внедрение электронного правительства от представителей новой власти? Можно ли ожидать бюрократического сопротивления внедрению?

- Начну с вопроса про «сопротивление».

Опыт общения с представителями профильных органов госвласти, причем на различных уровнях, от исполнителей до «замов», показывает готовность госаппарата к инновациям. Также, заранее прошу прощения перед работниками госорганов, но в своем большинстве это компьютеры, выполняющие алгоритмы, записанные в нормативно-правовых актах разного уровня, как правило, низшего - инструкции. Исходя из этой аналогии, смоделируем размышления выдуманных Министерств по представлению электронной административной услуги.

Гражданка: Хочу оформлять субсидии в электронной форме! Министерству субсидий - разработать алгоритм!

МинСубсидий: Приступим, надо идентифицировать гражданку, есть механизм электронной идентификации? Нет? Кто ответственный? Идентификационная служба?

Идентификационная служба: Отсутствует поручения Кабмина и средства в госбюджете.

МинСубсидий: Ладно. Давайте получим электронное заявление от гражданки! Будем делать сайт или используем электронную почту? Почта дешевле. В каком формате будем принимать?

АгенствоИнформатизации: Что хотите, то и делайте. Вообще-то, за документы отвечает СлужбаАрхивариуса.

СлужбаАрхивариуса: Рекомендуем использовать формат «абс».

МинСубсидий: Нет, формат «абс» сложно, лучше «сба», «абс» только рекомендует, а не обязывают.

Мы можем продолжать этот диалог до бесконечности. Так происходит и в жизни, только годами. Ввиду отсутствия госполитики построения базовой инфраструктуры электронного правительства, используя которую легко предоставлять любые электронные административные услуги, создается иллюзия «сопротивления».

Мое мнение по поводу «сопротивления» - оно минимально. Существует колоссальное сопротивление, мягко говоря, стихийному подходу к построению элементов электронного правительства, т. е. фразам «в течении двух недель Всем Все использовать, за Свой счет». Думаю, такому подходу и бизнес бы сопротивлялся.

Вернемся к вопросу о поддержке электронного правительства. Тут буду краток - представители новой власти пока не материализовали политическую волю в нормативно-правовые документы. Возможно, они еще не определились с задачами и путями их решения.

- Кто должен возглавить процесс? Какой вы видите роль Института кибернетики им. В.М. Глушкова в этом процессе?

- В предыдущем своем ответе я остановился на задачах и путях их решения.

Исходя из международного опыта и необходимости координации множества министерств и ведомств, идеальным вариантом является личная координация построения электронного правительства, как части электронной экономикой Украины, Премьер-министром Украины с всесторонней поддержкой Верховного Совета, Президента и Верховного совета юстиции. Целесообразно рассматривать задачу построения электронной экономики, в т.ч. электронного правительства, как экзамен на возможность продуктивного взаимодействия государства, граждан и бизнеса с целью построения «европейской» Украины.

Института кибернетики им. В. Глушкова НАН Украины (ИК) имеет более чем 50-ти летнюю историю решения задач государственного масштаба. За годы независимости Украины, ИК принимал активное участие в создании законов «Про НПИ», «Про электронные документы и электронный документооборот», «Про электронную цифровую подпись», «Про научную и научно-техническую экспертизу», «Про стандартизацию» и др. Специалисты ИК задействовались при построении Национальной системы электронной цифровой подписи и экспертизы проектов НПИ.

Знание «рельефа» государственной информатизации позволяет позиционировать ИК как независимого эксперта и инноватора при разработке и апробации подходов к решению задач построения базовых элементов электронного правительства и конкретных служб. Независимость ИК позволяет нейтрализовать негативные свойства каждого из субъектов информационного общества при решении задач информатизации госорганов, а именно:

Государства — минимизировать издержки при максимизации результата для себя, бизнеса и граждан. Самое дешёвое решение, при отсутствии чётких требований к конечному продукту может оказаться пустышкой; Бизнеса — максимизировать прибыль. С целью максимизации прибыли, могут быть предложены избыточные решения, непригодные для использования; Граждан — минимизировать трату времени на обязательные бюрократические процедуры. Упрощение взаимодействия человека и ПП может быть следствием игнорирования элементарных требований информационной безопасности. Исходя из равноудаленной позиции ИК от интересов всех субъектов информационного общества и значительного опыта при решении общегосударственных задач,

роль ИК заключается в разработке решений для стека задач (от концепции до стандартизации конкретных решений) построения электронного правительства, как элемента электронной экономики.

- В каких проблемных вопросах состоит загвоздка внедрения электронного правительства - электронные подписи, синхронизация разных баз данных, унификация стандартов подачи информации, архивы?

- На сегодняшний день при внедрении электронного правительства стоит использовать эволюционный путь, пройдённый большинством стран ЕС:

Первый этап (быстрый результат) — использование юридически значимых электронных документов при взаимодействии государства, бизнеса и граждан. Цель этого этапа просто дематериализовать бумагу, без глубинной переработки базовых бизнес-процессов. Второй этап (использование структурированных данных) — этот этап подразумевает частичную автоматизацию оптимизированных бизнес-процессов, которые регулируют взаимодействие государства, бизнеса и граждан. Дематериализовать бумагу через внедрение электронных документов – относительно простая задача, которая позволить «упростить жизнь» государству,

граждан и бизнесу без значительных вливаний со стороны государства. Этот подход был поддержан как со стороны представителей профильных органов государственной власти, так и со стороны бизнеса на круглых столах, организованных ИК в марте-апреле 2014 года, при поддержке международного фонда «Відродження».

Задействование структурированных данных без упрощения, например, Налогового кодекса, приведет к двойной трате средств, которые нужно вложить до и после переработки кодекса. Именно этот этап позволить прозрачно и относительно дешево построить полноценные системы электронного правительства.

Сейчас госорганы, владеющие полномочиями в сфере ИТ, продвигают «свои» проекты по построению «ОГАС» (ОбщеГосударственной Автоматизированной Системы, автор В.М. Глушков), которые «построят электронное правительство». Большинство таких систем исключают взаимодействие «точка-точка» (бизнес-бизнес, гражданин-гражданин, бизнес-гражданин и т. п.), системы предусматривают существование «большого брата», т. е. предусматривают взаимодействий типа «бизнес-ОГАС-бизнес». Именно этот подход тормозит внедрение электронного правительства,

поскольку вместо регулирования элементов электронного правительства (стандарты, технические регламенты) — госорганы стремятся создавать ОГРОМНЫЕ программные продукты, на которые вечно не хватает средств.

На протяжении последних пяти лет, было минимум 3 безуспешных попытки сделать революцию в государственных ИТ через внедрения «вездесущей и всемогущей» ОГАС. Возможно, пришло время к использованию подхода открытой разработки государственного ПО и стандартизации требований к нему.

Опыт развитых стран ЕС и США, демонстрирует успех открытой разработки ПО, когда доступный исходный код пользовательских программ налоговой отчетности, пенсионного фонда, прописывания отчетности и т. п. Соответственно при использовании ПО с отрытым кодом, ИТ-сообщество способно поддерживать госорганы через совершенствования этого ПО и стимулировать реальное развитие электронного правительства.

Вариантов предложить реальный результат, ощутимый для граждан и бизнеса с использованием информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) множество, но для его достижения помимо политической воли необходимо:

Назначение вице-премьер-министра Украины ответственного за всю сферу информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), для исключения ситуации « лебедя, рака и щуки»; Принятия пакета нормативно-правовых документов гармонизированных с нормами ЭС (на первом этапе подзаконных актов), которые создадут инфраструктуру (фундамент) для электронных государственных/бизнесовых/гражданских услуг; Воплощения норм в базовые службы с использованием подхода «открытых систем». - Какой подход правильней: внедрять электронное правительство на существующей базе информационных потоков или после возможной оптимизации работы госучреждений?

- Вопрос сложный, связанный с формулировкой «оптимизация работы госучереждений», слово «оптимизация» уже давно имеет негативный оттенок в рядах госслужащих. Целесообразно говорить про оптимизацию государственных бизнес-процессов, т. е. рассматривать в целом Кабинет министров, а не отдельные министерства и/или ведомства. Работа такого масштаба требует творческой и активной работы первых лиц государства, общественных организаций и ученных, объединённых общей целью «Утвердження і забезпечення прав і свобод людини» (ст.

3 Конституції України). Подводя итог - до «настоящей» оптимизации необходимо время, но и использовать существующую базу нецелесообразно.

Мое личное предложения, про деятельность в столь сложной ситуации — это задействовать интеллект молодого поколения, поддержанный опытом пользователей конкретных информационных систем. Это требует открытия и уточнения технических заданий (ТЗ) и исходных кодов на информационные системы госорганов. Доступ к «исходникам» позволяет в кратчайшие сроки предложить целый пакет конкретных решений, приемлемых для государства, бизнеса и граждан. Хочу сразу разъяснить вопрос ИНФОРМАЦИННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ: более 80% Интернет-серверов построены на ПО с 100% публично доступным исходным кодом и США, Великобритании, ЕС активно публикует исходный код государственного ПО. Скептикам, рекомендую изучить проекты на https://government.github.com/

Подход публикации ТЗ и «исходников» учитывает особенности программистов, а именно – написание качественного кода, а не бумаг в виде технических спецификаций. Доступ к исходному коду, позволит привлечь в госсектор множество квалифицированных программистов и администраторов,

без дополнительных трат из государственного бюджета. Но главное – создаст конкурентную среду в ИТ госсектора.

Опираясь на рекомендации пользователей и системных аналитиков которые оптимизировали ПО и «поняли» бизнес-процессы, целесообразно модернизировать нормативно-правовую базу, таким образом воплощая в жизнь принцип «реальной оптимизации».

- Во сколько можно оценить создание электронного правительства? Какое количество чиновников может быть сокращено в результате внедрения?

- Сумму назвать сложно ввиду необходимости изменить, по сути, разработку и поддержку специализированных госсистем. На сегодняшний день, остаются непрозрачные тендерные закупки ПО и отсутствуют четкие требования к разработчикам государственного ПО (кроме советских ГОСТ-ов). Как следствие, можем назвать любую астрономическую сумму, которая не дает никаких гарантий на результат. Итог — без изменения подходов к разработке государственного ПО, деньги ничего не решают.

Подчеркну, что простое «сокращение чиновников» не всегда позитивно влияет на экономику в целом. Уволенные с госслужбы люди должны достаточно просто найти новые рабочие места в реальном секторе.

Тут глубинное внедрение электронных документов в госструктуры и местное самоуправление может создать пласт квалифицированных людей, которые привнесут инновации на новые рабочие места в реальном секторе.

По поводу прямого ответа, то первый этап внедрения электронного правительства через дематериализацию бумажных документов, позволит лишь компенсировать потери от двух «урезаний» госаппарата. Этот факт исходит из простого «обрезания» всех на N процентов, а то, что у m1 уже 3 человека виду хронического недофинансирование, а у m9 3000 человек, мало кого волнует. Первый этап построения электронного правительства ориентирован на граждан и бизнес, а потом уже на госсектор.

Существенное сокращение это следствие второго этапа — структурированной обработки данных, возможной после оптимизации государственных административных процессов. Именно оптимизация бизнес-процессов, позволит сократить госаппарат, а только потом придет автоматизация.