Швейцарский юрист, верховенство права и борьба с терроризмом

Swissinfo.ch

Даниэль Кипфер (Daniel Kipfer) в течение трех лет в качестве омбудсмена ООН курировал официальный «список террористов». Теперь, когда он покинул эту должность, появилась возможность откровенно поговорить о том, как в крайне политизированной атмосфере «глобальной борьбы с терроризмом» швейцарский юрист старался обеспечить верховенство права. Наш портрет.
Перевод на русский: Игорь Петров.
Как ни странно, но его самое последнее дело стало для Даниэля Кипфера источником самых серьезных «сомнений и раздумий». Речь шла о влиятельном арабском политике, который был обвинен в поддержке террористической организации Аль-Каида и внесен в санкционный список ООН, после чего его банковские счета были заморожены, ему больше не разрешалось покидать страну пребывания (итальянский анклав в Швейцарии), а сам он был заклеймен как террорист.
Вскоре после этого политик обратился к Даниэлю Кипферу с просьбой пересмотреть его дело — и исключить из санкционного списка. Омбудсмен — это практически единственный в ООН и вообще в мире человек, к которому обвиняемые по террористическим делам могут обратиться, если окажутся в подобной ситуации. «С самого начала было ясно, что здесь что-то не так», — говорит Д. Кипфер. Информация, предоставленная ему, поступила из разведывательных источников, происхождение которых невозможно было проследить, а качество самой информации было более чем сомнительным.
Даниэль Кипфер инициировал процесс служебной проверки, потом он сам встретился с обвиняемым человеком, побеседовал с высокопоставленными представителями политических и военных кругов, проконсультировался с экспертами в штаб-квартире ООН в Нью-Йорке и в итоге пришел в «выводу, который был ясен: тут ровным счетом ничего не было». Но как же обвиняемый оказался под прицелом спецслужб? Даниэль Кипфер видит две возможности: либо это была ошибка, возникшая из-за непонимания местной ситуации, или это был преднамеренный саботаж с целью внести политического оппонента в список террористов ООН путем распространения дезинформации, и таким образом устранить его. «Оба варианта возможны, и оба вызывают сильное беспокойство», — говорит Д. Кипфер.
Судья и философ
Даниэль Кипфер до вступления в новую должность в Нью-Йорке в 2018 году был председателем швейцарского Федерального Уголовного суда в Беллинцоне (кантон Тичино). Для него, юриста и философа с докторской степенью, переезд за океан стал шагом в неизвестность, коль скоро режим санкций — это не суд, а омбудсмен — не судья. Скорее, ведомство омбудсмена ООН по делам о терроризме есть некий надзорный орган, который в некоторых отдельных случаях может проанализировать включение данного лица в санкционный перечень на степень его (включения) целесообразности и оправданности.

Однако чисто юридическая оценка того, были ли первоначальные обвинения в адрес данного лица обоснованными, самим ведомством и его функционалом не предусмотрена, и, следовательно, данному лицу совершенно невозможно было бы предъявить к ООН требования о возмещении ущерба. Единственная оценка, которую может дать омбудсмен, касается вопроса о том, продолжает ли данное лицо представлять террористическую угрозу и удовлетворяет ли оно на момент очередного пересмотра списка условиям, по которым данное лицо может быть из этого списка исключено.
Случай, упомянутый в самом начале, является редким исключением, поясняет 61-летний Д. Кипфер. Большинство фигурантов списка — это люди, которые и в самом деле поддерживали ту или иную террористическую организацию или даже были ее членами. Важно понимать, что включение в список это не есть наказание, это превентивная мера. «А раз так, то превентивные меры по определению должны носить временный характер и должны быть отменены сразу, как только отпадает необходимость в них».
К сожалению, не все члены Комитета ООН по санкциям видят ситуацию именно так. «Многие считают, что „у нас зря не сажают“ и что, если Вы попали в этот список как террорист, то тогда Вы обречены оставаться там вечно, потому что источником потенциального риска вы будете так же теперь всегда и до конца вашей жизни. Но конечно, так не должно быть, потому что, в конце концов, обвинениями в терроризме государства могут удобно оправдывать любое их действие». За последние два десятилетия режим «войны с террором», ведущейся в глобальном масштабе, решительно перемешало характер взаимоотношений между требованиями государственной безопасности и императивами законных прав личности.

На механизмы функционирования санкционного списка ООН эта проблематика оказывает самое непосредственное влияние. Впервые она вышла на передний план в период интернационализации исламистского терроризма в 1990-х годах. Решающим фактором здесь стали теракты в отношении американских посольств в Кении и Танзании в 1998 году, в результате которых Усама бин Ладен и Аль-Каида оказались в центре внимания западных спецслужб. Резолюция СБ ООН за номером 1267, принятая в 1999 году, наложила санкции на руководство афганского движения Талибан, которое укрывало как бин Ладена, так и других террористов.
С тех пор санкционный антитеррористический список ООН претерпел множество изменений, но он и сегодня служит образцом для инструмента «точечных санкций». При этом данный список был предназначен для конкретного избирательного воздействия на виновных лиц, а не для наложения, например, всеобъемлющего эмбарго на те или иные государства, а вместе с ними и на все население. Такие индивидуальные меры воздействия рассматривались в ООН в качестве решающего прогресса, особенно по сравнению с таким «оружием массового поражения», как государственное эмбарго.
Однако и этот инструмент не был идеальным, коль скоро пострадавшим было изначально отказано в праве на судебное рассмотрение своих дел. После 11 сентября и после начала «войны с террором» список был расширен, в него попало множество лиц, которым в нем явно делать было нечего. Бывший член Совета Европы швейцарский политик Дик Марти описывал ситуацию данных людей как «социальную смерть».

Только с учреждением ведомства омбудсмена в 2009 году был создан механизм, предоставляющий минимальные процессуальные гарантии для тех, кто внесен в этот список. Два предшественника Д. Кипфера сумели вытащить на свет несколько проблемных случаев и подход Комитета по санкциям к своей работе, особенно в отношении правовых основ его решений, стал более профессиональным, хотя и как в прошлом часто такие решения все равно основывались исключительно на непроверяемых разведывательных источниках. Так или иначе, но с тех пор качество и прозрачность работы Комитета значительно улучшились.
Тем не менее, понятно, что Д. Кипфер оказался в крайне политизированной среде. В ООН «борьба с терроризмом» является приоритетным политическим вопросом, на который выделяются большие деньги. Омбудсмен, с другой стороны, является в этом аппарате микроструктурой, постоянно находящейся под давлением. Д. Кипфер был адвокатом, прокурором, судьей и дипломатом в одном лице, при этом помогали ему только две сотрудницы. «Диспропорция очевидна. Более того, омбудсмен не работает в аппарате ООН, он осуществляет свою деятельность на основе специального мандата».
Амбивалентная позиция
Так кем же в итоге является омбудсмен? Фиговым листком, призванным придать печать легитимности механизму, который сомнителен с точки зрения верховенства закона? Д. Кипфер с этим решительно не согласен. В Комитете по санкциям чтобы отменить его решение, против должны проголосовать все 15 членов и это в рамках ООН уникальная процедура. «До сих пор рекомендации омбудсмена всегда выполнялись, можно уже насчитать до сотни или около того случаев, несмотря на иногда сильное противодействие со стороны отдельных штатов. Это явный признак того, что это ведомство обладает фактически сильной и независимой позицией».
Но он также вполне сознает некую амбивалентность ситуации. Имеет ли Совет Безопасности ООН вообще право вводить санкции? Проверить это в суде нельзя, политика тут явно довлеет над защитой фундаментальных прав и свобод человека во имя «борьбы с терроризмом». Но какова была бы альтернатива? «В первые десять лет его существования люди попадали в этот список вообще без механизма пересмотра, без возможности защитить себя. Так что я предпочитаю нынешнюю ситуацию, даже если совершенствование порядка и механизмов защиты и обеспечения основных прав и свобод человека, конечно, все еще возможны и необходимы».
«Сегодня существует еще две дюжины сопоставимых санкционных режимов, причем без каких-либо механизмов пересмотра соответствующих решений. Сейчас уже предпринимаются усилия по созданию института омбудсмена и для некоторых из этих режимов, но с политической точки зрения все это куда менее чувствительные случаи. Так что фундаментального изменения положения пока не предвидится. Швейцария играет ключевую роль в этом процессе как основатель и неофициальный рупор „Группы единомышленников по целевым санкциям“ (Like-Minded Group on targeted sanctions), сообщества государств, выступающих за совершенствование соответствующих процедур. Все это также в свое время послужило ключевым стимулом к созданию должности омбудсмена (по санкционному антитеррористическому списку)».
Человеческий фактор
С другой стороны, данное ведомство вовсе не является инстанцией по отпущению грехов. Примерно в двух третях случаев Д. Кипфер просил исключить то или иное лицо из этого списка, но в остальных случаях он этого не делал и требовал обратного. Удивительно при этом, что порой благодарность в свой адрес он получал от людей, которых он все еще считал опасными и в отношении которых он требовал сохранять их присутствие в списке. «Омбудсмен — это лицо в системе, которая часто воспринимается как в прямом смысле как кафкианская». Но все-таки быть услышанным, иметь возможность представить свои аргументы и почувствовать, что в отношении тебя ведется надлежащая правовая процедура — все это и становилось для этих людей поводом благодарить Д. Кипфера за его работу.
Отрицают свое прошлое лишь очень немногие из них. «Но многие из них просто находятся на другом, новом этапе своей жизни. Они поумнели, покинули террористические структуры, иногда у них уже есть простая работа и семья. В таких случаях сохранение санкций уже не столь оправдано, в отличие от случаев с радикально настроенными фанатиками и серьезными преступниками. Финансистов из стран Персидского залива с их реально подозрительными финансовыми потоками, поймать гораздо сложнее». Так что в настоящее время в список включено около 400 физических и юридических лиц.
Д. Кипфер покинул свою должность (PDF) в ООН в декабре 2021 года и вернулся в Федеральный уголовный суд. Решающим мотивом принять такое решение стала смесь частных и институциональных причин. Институциональное положение омбудсмена в ООН все также остается проблематичным. До сих пор пока не найден его преемник и не урегулированы вопросы пенсионного обеспечения, медстрахования и порядок административного подчинения омбудсмена Генеральному секретариату ООН. Кроме того, мандат омбудсмена ограничен одноразовым 5-летним периодом. Здесь есть что улучшить, но в Комитете по санкциям и в Совете Безопасности пока ничего не происходит.
Да и в целом проблематика отношения войны с террором к правам человека остается для Д. Кипфера источником тягостных раздумий. Практически в каждом разговоре с очередным фигурантом списка та же война в Ираке, которая реально противоречила международному праву, интерпретировалась, однако, как агрессия против культуры и религии, каковая и легитимировала решение этих людей взяться за оружие. Кто прав? Разрушительные психологические последствия неправовых ликвидаций при помощи беспилотников также слишком мало поняты на Западе. «Никогда на следует недооценивать перспективу, с которой вы смотрите на мир, потому в зависимости от того, откуда Вы на него смотрите, этот мир может выглядеть очень по-разному».
Юссеф Нада попал в санкционный список лиц, спонсирующих терроризм. Потом его из этого списка удалили. Пора подвести итоги.